El Control Interno Previo, compete exclusivamente a las Autoridades, funcionarios y servidores públicos de las Entidades como responsabilidad propia de las funciones que le son inherentes, sobre la base de las normas que rigen las actividades de la Organización y los procedimientos establecidos en sus planes, reglamentos, manuales y disposiciones institucionales, los que contienen las políticas y métodos de autorización, registro, verificación, evaluación, seguridad y protección de los bienes y recursos de la Entidad (Ley 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Controlaría General de la República). 

En la Directiva 011-2016-CG/GPROD y en el marco de sus atribuciones la Contraloría General de la República, se verifica que le otorga autorización previa de las prestaciones adicionales de obra, cuyo monto exceda el porcentaje previsto en la normativa de contrataciones vigente (Ley 30225), de conformidad con las disposiciones establecidas en el literal k) del artículo 22″ de la Ley N° 27785 (Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República y sus modificatorias). La Contraloría General de la República (CGR), ejerce esta atribución en el marco del servicio de control previo, el cual se realiza con anterioridad a la ejecución de un acto u operación de una Entidad, con el objeto de emitir un resultado según corresponda a la materia del requerimiento que realice la Entidad solicitante del servicio.

Cabe resaltar que la autorización previa emitida por la Contraloría constituye un acto administrativo, estando sujeta a la a interposición del recurso de apelación, únicamente cuando la impugnación se sustenta en diferente fundamentación o documentación o cuando se trate de cuestiones de puro derecho. La emisión de la autorización previa no supone la conformidad de los actos de gestión de la Entidad ni limita el ejercicio del control simultáneo o posterior que corresponda. La Contraloría no autoriza prestaciones adicionales de obra que están ejecutadas, salvo que sean calificadas como prestaciones adicionales de obra con carácter de emergencia, en cuyo caso no emite autorización si se encuentran pagadas.

Pero ¿Qué es una Prestación Adicional de Obra (PAO)?, en realidad es aquella no considerada en el Expediente Técnico, ni en el Contrato original, cuya realización resulta indispensable y/o necesaria para dar cumplimiento a la meta prevista de la Obra principal y que da lugar a un presupuesto adicional. Pregunta suelta, ¿Es justificable tener como regla, adicionales en una Obra Pública, acaso no hubo una adecuada y razonable planificación de la Obra y los recursos? 

La prestación adicional de obra se formula sobre el monto del contrato original, y requiere autorización de la Contraloría, cuando la incidencia acumulada supere el 15%, hasta un máximo del 50% de dicho monto.

Estas prestaciones adicionales de obra, se originan por: a) Situaciones imprevisibles posteriores al perfeccionamiento del contrato y b) Deficiencia del expediente técnico de Obra.

Prestación adicional de obra con carácter de emergencia, comprende obras cuya no ejecución puede afectar el ambiente o poner en peligro a la población, los trabajadores o a la integridad de la misma obra. En este caso, la Entidad mediante comunicación escrita al inspector o supervisor, autoriza la ejecución de la prestación adicional de obra.

La Entidad debe comunicar por escrito esta situación a la Contraloría en un plazo máximo de dos (2) días hábiles computados a partir de la recepción de la comunicación del inspector o supervisor sobre la ocurrencia de la emergencia y trabajos necesarios; siendo esta comunicación, condición para la presentación de la solicitud de autorización previa de prestación adicional de obra con carácter de emergencia.

El Presupuesto Adicional de Obra, se formula de manera independiente de los presupuestos deductivos y presupuestos deductivos vinculados, aprobados por la Entidad para la misma ejecución de obra. El presupuesto adicional debe efectuarse considerando el sistema de contratación definido en las Bases, según lo siguiente:

a)     Sistema de contratación «a suma alzada»,  se determina sobre la base de: 

• Los precios del presupuesto referencial ajustados por el factor de relación y/o los precios pactados. 
• Gastos generales fijos y variables propios de la prestación adicional, para lo cual debe realizarse el análisis correspondiente, teniendo como base o referencia, los montos asignados en el valor referencial multiplicado por el factor de relación. 
• Utilidad del valor referencial multiplicado por el factor de relación y el lmpuesto General a las Ventas correspondiente. 

b)     Sistema de contratación «a precios unitarios», se determina sobre la base de: 

• Los precios unitarios del contrato y/o precios pactados.
• Los gastos generales fijos y variables propios de la prestación adicional, para lo cual debe realizarse el análisis correspondiente teniendo como base o referencia el análisis de los gastos generales del presupuesto original contratado. 
• Utilidad del presupuesto ofertado y el lmpuesto General a las Ventas correspondiente.

Sistema de Contratación «esquema mixto de suma alzada y precios unitarios», se determina cada componente, acorde al sistema de contratación correspondiente.

Los precios se pactan cuando no existan precios unitarios de una determinada partida requerida en la prestación adicional, considerando los precios de los insumos, tarifas o jornales del presupuesto de obra y de no existir, en precios del mercado debidamente sustentados. Para efectos del cálculo del porcentaje de incidencia acumulada del presupuesto adicional de obra respecto del monto del contrato original, corresponde aplicar la normativa de contrataciones aplicable al contrato.

En los Contratos que aplica la Ley 30225 “Nueva Ley de Contrataciones con el Estado” y su Reglamento (a partir del 09 de Enero de 2016), el cálculo del porcentaje de incidencia acumulada del presupuesto adicional de obra respecto del monto del contrato original, se efectúa mediante la fórmula siguiente:

Respecto a una de las Obligaciones del Titular de la Entidad, funcionarios y servidores públicos, referida al Control interno,  deben adoptar las acciones de cautela previa, simultánea y de verificación posterior con la finalidad que la gestión de sus recursos públicos destinados al pago de los presupuestos adicionales de obra se ejecute correcta y eficientemente, independientemente de su monto y necesidad de autorización previa y expresa de la Contraloría.

En ese sentido, los Requisitos para presentar la solicitud de “Autorización Previa”, debe adjuntar los siguientes documentos: 

a)     Solicitud de Autorización Previa, en original, conforme el Anexo N° 02 que presenta la mencionada Directiva.

b)     Formato «Hoja de Verificación de Documentos» en original, adjuntando en copia simple los requisitos que correspondan, según los siguientes casos: 

b.1) Prestación adicional de obra sin deductivo vinculado, detallados en el Anexo N°03-A, de la Directiva. 

b.2) Prestación adicional de obra con deductivo vinculado, detallados en el Anexo N° 03-B. 

b.3) Prestación adicional de obra con carácter de emergencia, detallados en el Anexo N° 03-C. 

Los requisitos deben ser presentados de acuerdo a lo establecido en el formato que corresponda, en el orden indicado y señalando el número de folio en el que se encuentra cada documento. 

c) Hoja de Información General de la Obra en original, conforme al Anexo N° 04. 

d) Declaración Jurada de Veracidad y Autenticidad de la Información en original, conforme al Anexo N° 05.

La Contraloría realiza la Inspección física de la Obra, aplicando técnicas y procedimientos de verificación que resulten necesarias en la obra, previa coordinación con el funcionario o servidor público autorizado por la Entidad en su solicitud de autorización.

La Contraloría emite el pronunciamiento sobre la solicitud de autorización, mediante Resolución debidamente motivada, emitida por la unidad orgánica competente de la Contraloría.

Asimismo, respecto al Recurso de Apelación contra la Resolución del pronunciamiento emitido por la Contraloría, se interpone únicamente cuando la impugnación se sustenta en diferente fundamentación o documentación o cuando se trate de cuestiones de puro derecho y se interpone indefectiblemente en un plazo de 15 días hábiles, contados a partir del día siguiente de la notificación de la Resolución emitida. 

Con esta norma se regula el servicio de control previo, a cargo de la Contraloría General de la República para que otorgue autorización previa a la ejecución y pago de una Obra Pública, un acto u operación de una Entidad, a fin de emitir un resultado de acuerdo a la materia del requerimiento de la Entidad solicitante, contribuyendo así oportunamente con la transparencia y correcto uso de los recurso del Estado, en síntesis las herramientas legales están dada, la importancia de un adecuado cumplimiento y coordinación en todo momento de parte de las Entidades con la Contraloría para facilitar y agilizar el proceso de ejecución de Adicionales de Obras, como lo indicamos no debería ser la regla sino la excepción a un Expediente Técnico y evitar errores en su planificación y elaboración.

Autor: Walter Crespo